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更好建設金融穩定長效機制 守住不發生系統性風險底線
——人民銀行副行長宣昌能在2022金融街論壇年會上的講話
（2022年11月(yue)21日）
尊敬的各位來賓(bin)，朋友們：
晚上(shang)好！非(fei)常高興出(chu)席金融街論壇年會(hui)，預祝(zhu)大會(hui)圓(yuan)滿召開。
大(da)家都知(zhi)道，當前，全(quan)球(qiu)發(fa)展(zhan)面(mian)臨不少新(xin)挑戰和不確定性，國際金融(rong)風險增(zeng)加(jia)。通(tong)脹(zhang)持續維持高(gao)位(wei)，成(cheng)為全(quan)球(qiu)經(jing)濟的(de)(de)(de)最大(da)挑戰。百年變局(ju)和世紀疫情(qing)疊加(jia)，主要發(fa)達經(jing)濟體(ti)央行快速收緊貨幣政策，全(quan)球(qiu)經(jing)濟衰(shuai)退跡象已經(jing)顯(xian)現，或將(jiang)進入滯脹(zhang)狀態。值得(de)關(guan)注(zhu)的(de)(de)(de)是(shi)，新(xin)冠(guan)疫情(qing)導(dao)致(zhi)政府債務大(da)幅增(zeng)加(jia)，企(qi)業和家庭部門的(de)(de)(de)資產(chan)負債表(biao)受到損害，全(quan)球(qiu)杠桿率高(gao)企(qi)，金融(rong)市場(chang)容易(yi)受到情(qing)緒和宏觀政策因素(su)等的(de)(de)(de)影(ying)響，債務較(jiao)重的(de)(de)(de)部分經(jing)濟體(ti)對(dui)全(quan)球(qiu)融(rong)資緊縮更加(jia)敏感，一些(xie)脆(cui)弱國家的(de)(de)(de)經(jing)濟金融(rong)走向有很大(da)的(de)(de)(de)不確定性。
從國(guo)內(nei)看(kan)，近期國(guo)民經濟主(zhu)要指標恢復企穩，積(ji)極因素累積(ji)增(zeng)多，總體運行在合理區間(jian)。但也(ye)要看(kan)到(dao)，我(wo)國(guo)發(fa)展進(jin)入戰(zhan)(zhan)略機遇和風險挑戰(zhan)(zhan)并存時(shi)期，國(guo)內(nei)經濟恢復基礎仍不牢固。
黨的(de)十八大(da)以來，在以習近平(ping)同(tong)志為(wei)核心(xin)的(de)黨中(zhong)央堅(jian)強領(ling)導下，我國(guo)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)業改革(ge)發(fa)展(zhan)穩定取得(de)歷史性的(de)偉(wei)大(da)成就，金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)服務實體(ti)經(jing)濟能力和(he)水平(ping)顯著提高(gao)，金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)風險(xian)整體(ti)收斂、總體(ti)可控，金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)治理體(ti)系(xi)和(he)治理能力現代化持續推進。同(tong)時也要看到(dao)，當(dang)前(qian)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)服務高(gao)質量發(fa)展(zhan)任務艱巨，金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)改革(ge)發(fa)展(zhan)穩定面臨一系(xi)列新課題新挑戰(zhan)，國(guo)內依(yi)然存在金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)風險(xian)隱患，防范金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)風險(xian)還須解決許多重大(da)問(wen)題。
黨的(de)二十大(da)(da)報告(gao)明確指出，要(yao)守住不發生系統性(xing)風(feng)險(xian)底線。我(wo)們必(bi)須(xu)(xu)深入學習貫徹黨的(de)二十大(da)(da)精神，把習近平新時(shi)代(dai)中(zhong)國特色(se)社會主義思想貫徹落實(shi)到金(jin)融(rong)工(gong)作的(de)各方面、全(quan)過程(cheng)。必(bi)須(xu)(xu)按照(zhao)黨中(zhong)央決策部署，深化(hua)(hua)金(jin)融(rong)體(ti)(ti)制改革，推(tui)進金(jin)融(rong)安全(quan)網建設，持(chi)續強化(hua)(hua)金(jin)融(rong)風(feng)險(xian)防控能(neng)力。在(zai)此，我(wo)借這個機會，與大(da)(da)家交(jiao)流關于扎(zha)實(shi)推(tui)進金(jin)融(rong)穩定長(chang)效機制建設的(de)一些體(ti)(ti)會和(he)思考(kao)。
一、巴塞爾協議III與系統(tong)性金融風(feng)險防范
牢(lao)牢(lao)守住不發生(sheng)系統性金(jin)融(rong)風險的(de)(de)底(di)線，切(qie)實維護(hu)金(jin)融(rong)穩定，已是我國金(jin)融(rong)監管(guan)(guan)的(de)(de)重(zhong)中(zhong)之(zhi)重(zhong)。資(zi)本(ben)是銀(yin)行承擔風險和(he)吸收損失的(de)(de)首要資(zi)金(jin)來源，建(jian)立資(zi)本(ben)約(yue)束(shu)機制是促進商業銀(yin)行穩健經營的(de)(de)重(zhong)中(zhong)之(zhi)重(zhong)。巴(ba)塞爾銀(yin)行監管(guan)(guan)委(wei)員會(hui)（BCBS）在資(zi)本(ben)金(jin)約(yue)束(shu)規則的(de)(de)基礎上，逐步推動形成銀(yin)行業的(de)(de)監管(guan)(guan)規則體系。
2008年國際金融(rong)危(wei)機后，巴塞(sai)爾(er)委(wei)員會先后于2010年12月(yue)和(he)2017年12月(yue)發布了(le)《增強(qiang)銀行(xing)(xing)和(he)銀行(xing)(xing)體系(xi)穩健性(xing)的(de)全球監(jian)管(guan)框(kuang)架》和(he)《后危(wei)機改革的(de)最終方案》兩份巴塞(sai)爾(er)協議III框(kuang)架文本，在文中對資(zi)(zi)(zi)本工(gong)具的(de)定義(yi)進(jin)行(xing)(xing)了(le)調(diao)整，提出杠桿率、流動性(xing)覆蓋(gai)率、凈穩定資(zi)(zi)(zi)金比(bi)(bi)例等監(jian)管(guan)要(yao)求(qiu)，強(qiang)化(hua)了(le)流動性(xing)監(jian)管(guan)，增加(jia)流動性(xing)覆蓋(gai)率和(he)凈穩定融(rong)資(zi)(zi)(zi)比(bi)(bi)率指標(biao)，提出資(zi)(zi)(zi)本留存緩沖(chong)(chong)和(he)逆周(zhou)期資(zi)(zi)(zi)本緩沖(chong)(chong)的(de)要(yao)求(qiu)，體現了(le)宏觀(guan)審(shen)慎(shen)(shen)監(jian)管(guan)理念，形成了(le)宏觀(guan)審(shen)慎(shen)(shen)和(he)微觀(guan)審(shen)慎(shen)(shen)相結合的(de)全新(xin)金融(rong)監(jian)管(guan)框(kuang)架。
隨著(zhu)《巴(ba)塞爾協議(yi)Ⅲ》最終版落地在即，我國開(kai)始(shi)籌備相關(guan)管(guan)理辦法的(de)修訂(ding)工作。今年7月1日，在銀(yin)保監會發(fa)布的(de)《中國銀(yin)保監會2022年規章立(li)法工作計(ji)(ji)劃(hua)》中，就明確(que)提出了關(guan)于(yu)《商業銀(yin)行資本管(guan)理辦法（試(shi)行）》的(de)修訂(ding)計(ji)(ji)劃(hua)。
然而(er)，巴(ba)塞爾(er)協(xie)議III也絕非(fei)萬能(neng)藥，還存在(zai)(zai)一(yi)些不足。從防范(fan)和化解金融風(feng)險的(de)角(jiao)度，巴(ba)塞爾(er)協(xie)議III主要還是圍繞(rao)資本監(jian)管(guan)這一(yi)指標進行“修修補補”，對于系統(tong)性(xing)風(feng)險的(de)管(guan)理主要集中(zhong)在(zai)(zai)微觀層面的(de)改(gai)進，并未觸及本質制度安(an)排。系統(tong)性(xing)風(feng)險的(de)防范(fan)還需要其(qi)他(ta)配套(tao)制度和措施(shi)同向發力。
二、實施并完善存款保險制度
存款保(bao)險是防止擠兌、促進銀行體系穩(wen)定運行的(de)一項基(ji)礎性制度安排，是現(xian)代金融安全網的(de)重要組成部分。在多(duo)年(nian)(nian)深(shen)入調查研究和廣(guang)泛征求意見的(de)基(ji)礎上，2015年(nian)(nian)我國(guo)《存款保(bao)險條例》正(zheng)式實(shi)施，2022年(nian)(nian)6月末全國(guo)共有4018家投保(bao)機構。
我(wo)國(guo)存(cun)款保險(xian)(xian)制(zhi)度旨在加強(qiang)對(dui)存(cun)款人的保護，推動形成(cheng)市(shi)(shi)場(chang)(chang)化的風(feng)險(xian)(xian)防范(fan)和處(chu)(chu)置(zhi)框架(jia)，建(jian)立維護金(jin)(jin)融(rong)穩定(ding)運行的長效機制(zhi)，促(cu)進(jin)(jin)金(jin)(jin)融(rong)改革(ge)和銀(yin)行業(ye)健(jian)康發展(zhan)(zhan)，目前這方面的作用(yong)正在逐步顯(xian)現。在包(bao)商銀(yin)行等高風(feng)險(xian)(xian)中(zhong)小銀(yin)行風(feng)險(xian)(xian)處(chu)(chu)置(zhi)過程中(zhong)，存(cun)款保險(xian)(xian)的很多功能得到了有效發揮(hui)。隨著風(feng)險(xian)(xian)差別費率(lv)、早(zao)期糾正、風(feng)險(xian)(xian)處(chu)(chu)置(zhi)等核心機制(zhi)逐步發揮(hui)作用(yong)，未來對(dui)存(cun)款類金(jin)(jin)融(rong)機構的市(shi)(shi)場(chang)(chang)約束更(geng)強(qiang)，有助于及時防范(fan)和化解金(jin)(jin)融(rong)風(feng)險(xian)(xian)，進(jin)(jin)一(yi)步提升(sheng)金(jin)(jin)融(rong)安全網的整體效能，助推金(jin)(jin)融(rong)業(ye)穩健(jian)發展(zhan)(zhan)。
三(san)、健全宏觀(guan)審慎管理體系
2008年國(guo)(guo)際金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)危機后，國(guo)(guo)際社會(hui)從(cong)“逆周期、防傳(chuan)染(ran)”的視角，重新檢(jian)視和強化金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)監(jian)管(guan)安排，完善分(fen)析框架(jia)和監(jian)管(guan)工具，強化宏觀(guan)審(shen)慎(shen)(shen)管(guan)理在某種意義上已成為全球性共識。健(jian)全宏觀(guan)審(shen)慎(shen)(shen)管(guan)理體(ti)系，避免金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)風險(xian)跨機構(gou)(gou)、跨市(shi)場傳(chuan)染(ran)，加強對(dui)系統重要(yao)性金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)機構(gou)(gou)的統籌監(jian)管(guan)，逐步將(jiang)主要(yao)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)活(huo)動(dong)、金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)市(shi)場、金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)機構(gou)(gou)和金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)基礎設施納入宏觀(guan)審(shen)慎(shen)(shen)管(guan)理。
從全球看，近年來，主(zhu)要(yao)經濟體(ti)貨幣政(zheng)策超常寬松、政(zheng)府部(bu)門過度(du)舉債、資產市(shi)場泡沫化嚴重、金(jin)融(rong)(rong)(rong)產品復雜化等問題反復引(yin)發(fa)金(jin)融(rong)(rong)(rong)隱憂。例如，近期英(ying)國政(zheng)府減(jian)稅計劃引(yin)起(qi)金(jin)融(rong)(rong)(rong)市(shi)場大幅震蕩，英(ying)格蘭銀(yin)行被迫暫緩(huan)收緊貨幣政(zheng)策，來穩定金(jin)融(rong)(rong)(rong)市(shi)場。
我國在宏觀(guan)審慎(shen)管(guan)理方面取(qu)得(de)了積極(ji)進展，如，2020年9月，發布了《關于建立逆周期(qi)資本緩(huan)沖機(ji)制的通知》；2021年12月，發布了《宏觀(guan)審慎(shen)政策(ce)指引（試行(xing)）》，等(deng)等(deng)。中央(yang)銀行(xing)如何有效(xiao)實(shi)施宏觀(guan)審慎(shen)管(guan)理，如何與貨(huo)幣政策(ce)良好配合形(xing)成雙支柱宏觀(guan)政策(ce)框架，仍(reng)然是一個(ge)值得(de)探索的前沿課(ke)題。
四、加強(qiang)全(quan)球系(xi)統重要(yao)性(xing)銀行(xing)總(zong)損(sun)失吸收能力建設
全球系(xi)統重要性(xing)(xing)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)機構(gou)(gou)規模大、復雜性(xing)(xing)高(gao)、與其(qi)他(ta)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)機構(gou)(gou)關聯(lian)性(xing)(xing)強，在(zai)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)體(ti)系(xi)中提供關鍵(jian)的(de)金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)服(fu)務，對(dui)整個金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)體(ti)系(xi)高(gao)效運行有著重要影響。在(zai)2008年金(jin)(jin)(jin)融(rong)(rong)(rong)危機中，西方(fang)國(guo)家(jia)通過提供擔(dan)保、直接注資(zi)(zi)、購(gou)買問題(ti)資(zi)(zi)產(chan)等(deng)方(fang)式救助(zhu)大型銀(yin)行集團(tuan)，付(fu)出了高(gao)昂(ang)的(de)公共(gong)成本，不但增加了財政(zheng)負(fu)擔(dan)，還導(dao)致“大而不能倒”的(de)道德風險。總損失吸收能力(li)（TLAC）就是在(zai)這個背景下提出的(de)，TLAC強調應當由股東和機構(gou)(gou)債權人先行吸收損失，降低公共(gong)資(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)救助(zhu)成本，力(li)圖(tu)從(cong)根本上解(jie)決(jue)“大而不能倒”問題(ti)。
2015年，金融(rong)穩(wen)定理(li)事會（FSB）正式發布《TLAC條款》，對全球系統(tong)(tong)重(zhong)要(yao)性(xing)(xing)銀行(xing)（G-SIBs）提(ti)出了TLAC要(yao)求，要(yao)求確(que)保全球系統(tong)(tong)重(zhong)要(yao)性(xing)(xing)銀行(xing)在(zai)處(chu)置(zhi)中具備充足的(de)損(sun)失吸收(shou)和資本重(zhong)組能力，在(zai)陷入危機時，首先(xian)采取“內(nei)部紓困（bail-in）”或(huo)“自救”的(de)方式，維持關鍵業務和服務功能的(de)連續性(xing)(xing)，避免動用(yong)公共資金進行(xing)“外部援助(zhu)（bail-out）”。目前，TLAC監(jian)管國(guo)際標準已成(cheng)為相關國(guo)家(jia)監(jian)管當局(ju)和市場參與者評(ping)估單家(jia)全球系統(tong)(tong)重(zhong)要(yao)性(xing)(xing)銀行(xing)穩(wen)健性(xing)(xing)的(de)重(zhong)要(yao)指標。
2011年(nian)以來，中國(guo)銀(yin)行(xing)(xing)、工商銀(yin)行(xing)(xing)、農業銀(yin)行(xing)(xing)、建(jian)設銀(yin)行(xing)(xing)相繼被認定(ding)為全(quan)球系統重要性(xing)銀(yin)行(xing)(xing)，未(wei)來交通銀(yin)行(xing)(xing)、招商銀(yin)行(xing)(xing)等也可能進入全(quan)球系統重要性(xing)銀(yin)行(xing)(xing)名單。
加(jia)強我國(guo)全球系(xi)(xi)(xi)統重(zhong)(zhong)要性銀行(xing)TLAC建設，保障其具有(you)充足的損失(shi)吸收(shou)和(he)資本重(zhong)(zhong)組能力，有(you)助于增(zeng)強我國(guo)金融體系(xi)(xi)(xi)的穩定性和(he)健康性，防范(fan)化解系(xi)(xi)(xi)統性金融風(feng)險。去年10月，人民銀行(xing)、銀保監會和(he)財政部發布《全球系(xi)(xi)(xi)統重(zhong)(zhong)要性銀行(xing)總損失(shi)吸收(shou)能力管理辦(ban)法(fa)》（以下簡稱《管理辦(ban)法(fa)》），對我國(guo)全球系(xi)(xi)(xi)統重(zhong)(zhong)要性銀行(xing)提出了TLAC監管要求，構建了全面的TLAC監管框架，有(you)助于提高全球系(xi)(xi)(xi)統重(zhong)(zhong)要性銀行(xing)服務實(shi)體經濟和(he)抵御(yu)風(feng)險能力，增(zeng)強我國(guo)金融體系(xi)(xi)(xi)的穩定性和(he)健康性。
今年4月，人民銀(yin)行(xing)、銀(yin)保監會發布《關于全球系統(tong)重要性(xing)銀(yin)行(xing)發行(xing)總損失吸收能(neng)力(li)非(fei)資本(ben)債券有關事項(xiang)的通知》，在我國正式(shi)推(tui)出TLAC非(fei)資本(ben)債券這一創新(xin)型工(gong)具，進一步拓寬了我國全球系統(tong)重要性(xing)銀(yin)行(xing)的TLAC補充(chong)渠道，豐富了債券市場(chang)產(chan)品(pin)序列(lie)，對我國金(jin)融市場(chang)的發展具有積(ji)極意義(yi)。
《管(guan)理辦法》以(yi)我國系統重要性銀行(xing)(xing)為監管(guan)對象，構(gou)建了我國的TLAC監管(guan)框架，對TLAC定義、構(gou)成、達標要求(qiu)、監督檢查和信息(xi)披露等方(fang)面進行(xing)(xing)了全面規范(fan)。應該(gai)說，我國的TLAC框架在(zai)與國際金融(rong)監管(guan)標準(zhun)接(jie)軌的同時，也充分(fen)考慮了我國銀行(xing)(xing)業發展實踐(jian)。具體而言，主要體現(xian)在(zai)以(yi)下方(fang)面：
一是明確(que)TLAC非資(zi)本債(zhai)務(wu)工具(ju)(ju)的(de)合格(ge)標準，理順現有各類(lei)工具(ju)(ju)的(de)損失吸(xi)收順序；二是借鑒相(xiang)(xiang)關國(guo)際經驗(yan)，允許(xu)存款(kuan)保險(xian)基金計入(ru)TLAC；三(san)是合理安排TLAC非資(zi)本債(zhai)務(wu)工具(ju)(ju)實施資(zi)本扣減規則的(de)過渡(du)期(qi)；四是強(qiang)化監督檢查要求，將TLAC監管與(yu)我(wo)國(guo)全球(qiu)(qiu)系統(tong)重要性(xing)(xing)銀(yin)行的(de)處置機制建(jian)設相(xiang)(xiang)結(jie)合，審查全球(qiu)(qiu)系統(tong)重要性(xing)(xing)銀(yin)行的(de)恢(hui)復與(yu)處置計劃，評(ping)估TLAC工具(ju)(ju)的(de)可執行性(xing)(xing)。
關于進一步推動我國TLAC達(da)標，有以下幾點思考(kao)和建議。
一是落實主體(ti)責任(ren)，國內(nei)(nei)全球(qiu)系(xi)統重要性(xing)銀行(xing)應(ying)建立完善的TLAC內(nei)(nei)部管理機制，制訂中長期TLAC達標規劃，確(que)保2025年和2028年起(qi)分(fen)別滿足(zu)TLAC監管要求。
二是(shi)推(tui)進(jin)TLAC工具(ju)的(de)外源補充。統(tong)籌規劃資本工具(ju)、TLAC非資本債務工具(ju)的(de)發行。
三是推(tui)動TLAC工(gong)具(ju)發(fa)行，加大市場(chang)培育(yu)力(li)度。應繼(ji)續加大對TLAC非(fei)資(zi)本(ben)債(zhai)務(wu)工(gong)具(ju)的市場(chang)培育(yu)力(li)度，改善發(fa)行環境，拓寬(kuan)投(tou)資(zi)者(zhe)范圍，鼓(gu)勵我國全球系統重(zhong)要性(xing)銀(yin)行赴境外市場(chang)發(fa)行TLAC非(fei)資(zi)本(ben)債(zhai)務(wu)工(gong)具(ju)。
四(si)是完善制度框(kuang)架，夯實法律(lv)基(ji)礎(chu)(chu)。在《管理辦(ban)法》基(ji)礎(chu)(chu)上，進一(yi)步研究TLAC信息披露、內部TLAC規則(ze)等，不(bu)斷完善我國(guo)TLAC監管制度體系，提高全球系統重要性(xing)銀行(xing)在境內外的可處置性(xing)。
此外，可(ke)以(yi)考(kao)慮以(yi)修訂《商業銀行法》等(deng)相關法律為契機(ji)，進(jin)一步細化和明確(que)銀行破產債權等(deng)級(ji)序(xu)列，將(jiang)TLAC非(fei)資本債務工具的清償順(shun)序(xu)和損失吸收能力進(jin)一步明確(que)化、清晰化，更好地保障(zhang)各(ge)類債權人在處置階段的合法權益，確(que)保處置程序(xu)有序(xu)展開(kai)。
金(jin)融(rong)(rong)是經營管理風(feng)險(xian)的行業，防范化解金(jin)融(rong)(rong)風(feng)險(xian)是金(jin)融(rong)(rong)工作的永恒主題。人民銀(yin)行堅持以(yi)習近平(ping)新時(shi)代中國特(te)色社會(hui)主義(yi)思想為指(zhi)導(dao)，深入學習貫(guan)徹落實黨的二十大(da)精神，走中國特(te)色金(jin)融(rong)(rong)發展(zhan)之路(lu)，持續抓好(hao)金(jin)融(rong)(rong)改(gai)革發展(zhan)穩定工作，建立維護穩定的金(jin)融(rong)(rong)長效機制，牢牢守住不(bu)發生(sheng)系統性金(jin)融(rong)(rong)風(feng)險(xian)的底線。
最后，感謝各(ge)界(jie)對金(jin)融(rong)工(gong)(gong)作的關心和(he)對人民(min)銀行工(gong)(gong)作的支持！再次祝賀金(jin)融(rong)街(jie)論壇(tan)隆重舉(ju)辦并取得圓滿成功！
謝(xie)謝(xie)大家！